ავტორი: მარიამ თუთბერიძე

შემოთავაზებული ცვლილებები წინააღმდეგობაში მოდის საჯარო სექტორში კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლისა და საჯარო სექტორის ანგარიშვალდებულების პრინციპებთან:

- კანონის პროექტი აყალიბებს უთანასწორო მიდგომას ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრების მიმართ;

- საფრთხეს უქმნის კონსტიტუციით გარანტირებული მაღალი სტანდარტის შენარჩუნებას იმ პირების ანგარიშვალდებულების და კეთილსინდისიერების მიმართ, რომლებიც კონსტიტუციის პირდაპირი მითითების საფუძველზე აირჩევიან;

- რეგულირების მიღმა ტოვებს საბჭოს წევრთა ნაწილის ოჯახის წევრზე ინტერესთა შეუთავსებლობის წესების მოქმედებას და ეკონომიკური ინტერესების გაცხადების და გამოქვეყნების ვალდებულების გავრცელებას საბჭოს წევრების ნაწილზე;

- არღვევს კორუფციის პრევენციის რეგულირების იერარქიულად გავრცელების პრინციპს. ინტერესთა შეუთავსებლობის კანონის წესებს აღარ დაექვემდებარება ეროვნული ბანკის უმაღლესი საზედამხედველო ორგანო, რომელსაც ამტკიცებს პარლამენტი, ხოლო უფრო მკაცრი წესები გავრცელდება პრეზიდენტსა და ვიცე-პრეზიდენტებზე;

- კანონპროექტს არ ახლავს კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის უწყებათაშორისი საკოორდინაციო საბჭოს სამდივნოს დასკვნა (იხ. კანონპროექტის სამუშაო ვერსია და განმარტებითი ბარათი).

კანონით გათვალისწინებული მოქმედი რეგულაცია:

მუხლი 2

1. ამ კანონის მიზნებისთვის ტერმინში „თანამდებობის პირი“ იგულისხმება შემდეგი პირები:

პ) საქართველოს ეროვნული ბანკის პრეზიდენტი და საბჭოს წევრი;

შ) საქართველოს კონსტიტუციის პირდაპირი მითითების საფუძველზე არჩეული, დანიშნული ან დამტკიცებული სხვა პირი;

კანონპროექტით გათვალისწინებული ცვლილება:

პ) საქართველოს ეროვნული ბანკის პრეზიდენტი და ვიცე–პრეზიდენტი;

შ) საქართველოს კონსტიტუციის პირდაპირი მითითების საფუძველზე არჩეული, დანიშნული ან დამტკიცებული სხვა პირი, გარდა საქართველოს ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრისა;

IDFI-ის შეფასება

ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრი - თანამდებობის პირი

ინიცირებული კანონპროექტის შინაარსობრივად განხილვისთვის აუცილებელია მისი განმარტებითი ბარათის დასაბუთებაზე მსჯელობა. განმარტებით ბარათში ცვლილების დასაბუთებად ვკითხულობთ:

„აღნიშნული ცვლილება განპირობებულია იმით, რომ „საქართველოს ეროვნული ბანკის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-7 მუხლის მე-10 პუნქტის თანახმად, ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრი არ არის საჯარო მოსამსახურე.“

IDFI მიიჩნევს, რომ ეს ჩანაწერი ვერ ჩაითვლება ამ ცვლილების ვერც გონივრულ და ვერც სამართლებრივ დასაბუთებად. ბუნებრივია, საბჭოს წევრი არ არის საჯარო მოსამსახურე და მათზე არ ვრცელდება „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის მოქმედება, ისევე როგორც არ ვრცელდება ეს კანონი, მაგალითად მოსამართლეებზე და თავად ეროვნული ბანკის პრეზიდენტზე. საბჭოს წევრები ითვლებიან თანამდებობის პირებად და სწორედ ამ მოცემულობის პირობებში მათზე უნდა გავრცელდეს „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ (შემდგომში, ინტერესთა შეუთავსებლობის შესახებ კანონი) კანონის მოქმედება. ეროვნული ბანკის შესახებ ორგანული კანონის ჩანაწერი იმის თაობაზე, რომ საბჭოს წევრი არ არის საჯარო მოსამსახურე, წინააღმდეგობაში არ მოდის ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ კანონთან, რადგან თანამდებობის პირებად ითვლებიან ის პირები, რომელთა საქმიანობა მაღალ პასუხისმგებლობას, სახელმწიფოს მართვას, მისი უსაფრთხოების და დაცვის უზრუნველყოფას ემსახურება.

განმარტებით ბარათში მითითებულია, რომ საბჭოს წევრის ჩანაცვლება ხდება ვიცე- პრეზიდენტით და ეს ემსახურება ზოგიერთი საკითხის დაზუსტების მიზანს. ასეთი დასაბუთება, IDFI-ის აზრით, არის გაუმართლებელი და არათანმიმდევრული, რადგან საბჭო საჯარო უწყების, ეროვნული ბანკის, უმაღლესი მმართველობითი ორგანოა და მისი როლი ქვეყნის კონსტიტუციითაა განმტკიცებული. ცვლილებით კი, ეროვნული ბანკის მმართველობით რგოლში იერარქიულად ყველაზე მაღლა მდგომი ორგანოს მხოლოდ სამ წევრზე (ბანკის პრეზიდენტი და ვიცე-პრეზიდენტები) გავრცელდება ის წესები, რომელიც კანონით იმ თანამდებობებისთვისაა გათვალისწინებული, რომლისთვისაც მოითხოვება მაღალი საჯაროობა, ანგარიშვალდებულება და გარანტირებულია პოლიტიკური გავლენისგან თავისუფლება. დანარჩენი ოთხი წევრი მხოლოდ ეროვნული ბანკის შესახებ კანონის ვიწრო რეგულირების ჩარჩოებში მოექცევა, რაც იმთავითვე არათანაბარი მიდგომაა.

ინტერესთა შეუთავსებლობის შესახებ კანონის მე-2 მუხლი, თანაბარ მიდგომას ითვალისწინებს იმ პირების მიმართ, რომლებიც საქართველოს კონსტიტუციის პირდაპირი მითითების საფუძველზე არიან არჩეული, დამტკიცებული ან დანიშნული. კანონპროექტით შემოთავაზებული ცვლილება კი, ასეთი მიდგომიდან გამონაკლისს აჩენს მხოლოდ ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრებისთვის. ასეთი გამონაკლისი, პირველ რიგში, საფრთხეს უქმნის კონსტიტუციით დაცული გარანტიების შენარჩუნებას. იგი ასევე იწვევს სხვა მსგავსი მმართველობითი საბჭოების პრეტენზიის გაჩენის საფრთხეს მომავალში, მათზეც მოხდეს გამონაკლისების გავრცელება და ისინიც განთავისუფლდნენ ინტერესთა შეუთავსებლობის შესახებ კანონის მოქმედების სფეროსგან.

განსხვავებული მიდგომა ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრების მიმართ

კანონმდებელი განმარტებით ბარათში გვთავაზობს პრობლემას, რომლის მიხედვითაც:

„ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრი უნდა იყოს საქართველოს ან უცხო ქვეყნის მოქალაქე, პროფესიონალი ეკონომიკის, ფინანსების ან სხვა შესაბამის დარგში და გამორჩეულნი პატიოსნებით. შესაბამისად, დამატებითი შეზღუდვების არსებობამ შეიძლება შეაფერხოს საუკეთესო კანდიდატის შერჩევის პროცესი.“

ამ დასაბუთებით კანონმდებელი მიუთითებს, რომ საბჭოს მხოლოდ ოთხი წევრის შერჩევის პროცესი შეფერხდება, ხოლო ეროვნული ბანკის პრეზიდენტისა და ვიცე-პრეზიდენტებისთვის იგივე დაბრკოლება დარჩება. ეს გვიქმნის შთაბეჭდილებას, რომ კანონმდებლისთვის მნიშვნელოვანია საბჭოს მხოლოდ ოთხ წევრს არ შეექმნას დაბრკოლება, ხოლო პრეზიდენტად და ვიცე-პრეზიდენტებად საუკეთესო კანდიდატის შერჩევის პროცესის დაბრკოლება არ წარმოადგენს გამოწვევას. ამასთან, ბუნდოვანია, რის საფუძველზე გახდა 1997 წლიდან მოქმედი რეგულირება პრობლემური 2017 წელს.

კანონმდებელი განმარტებით ბარათში ასევე უთითებს, რომ ეროვნული ბანკის შესახებ კანონით გათვალისწინებული შეზღუდვები „სავსებით საკმარისია ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრის საქმიანობის სრულფასოვანი განხორციელებისათვის“.

პირველ რიგში, ბარათში ვერ ვხედავთ დასაბუთებას, თუ რატომ მიიჩნია დღეს კანონმდებელმა ორგანული კანონის რეგულირება „სავსებით საკმარისად“. ასევე, ვერ ვხედავთ გარანტიებს იმისთვის, რომ საბჭოს ოთხი წევრისთვის გამონაკლისის არსებობა არ შექმნის მომავალში ინტერესთა შეუთავსებლობის გამოწვევებს. დამატებით, აქაც უთანასწორო მიდგომას ვხვდებით საბჭოს წევრების მიმართ, რადგან ცვლილების ლოგიკით ორგანული კანონის რეგულირება საბჭოს სამი წევრისთვის არ არის საკმარისი, ხოლო დანარჩენი ოთხი წევრისთვის საკმარისია.
საინტერესოა, შევადაროთ ინტერესთა შეუთავსებლობის რეგულირება „ეროვნული ბანკის შესახებ“ ორგანული კანონისა და ინტერესთა შეუთავსებლობის შესახებ კანონის შესაბამისად. ეროვნული ბანკის შესახებ კანონი განსაზღვრავს, რომ ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრი იმავდროულად არ შეიძლება იყოს: საჯარო მოსამსახურე, იურიდიული პირის ხელმძღვანელი, საქართველოს საფინანსო სექტორის წარმომადგენლის ან მასთან დაკავშირებული იურიდიული პირის თანამშრომელი. ასეთი ვიწრო რეგულირება თავისთავად გამორიცხავს ინტერესთა შეუთავსებლობის შესახებ კანონის მოქმედების გავრცელებას თანამდებობის პირთა ოჯახის წევრებზე, რაც უმნიშვნელოვანესია კორუფციული დანაშაულების გამოვლენის პროცესში.

ინტერესთა შეუთავსებლობის წესების გავრცელება თანამდებობის პირთა ოჯახის წევრებზე

ინტერესთა შეუთავსებლობის შესახებ კანონით გათვალისწინებული შეზღუდვა, გარდა იმისა, რომ ბევრად ფართოა თავად თანამდებობის პირებისთვის, ასევე ვრცელდება მათი ოჯახის წევრებზე. კერძოდ, ასეთ შეზღუდვებს კანონის მე-13 მუხლი ადგენს. ამასთან, ცვლილების მიხედვით, საბჭოს წევრები ინტერესთა შეუთავსებლობის შესახებ კანონის IV თავის მოქმედებისგანაც გათავისუფლდებიან, რაც ეკონომიკური ინტერესების გაცხადებისა და გამოქვეყნების ვალდებულებას გულისხმობს (თანამდებობის პირის ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაცია).

ინტერესთა შეუთავსებლობის საკითხში ოჯახის წევრთა ინტერესების მნიშვნელობიდან გამომდინარე ევროპის სტანდარტებიც, კერძოდ, ევროკავშირის ცენტრალური ბანკის ინტერესთა შეუთავსებლობის წესები, მოიაზრებს ოჯახის წევრთა ინტერესების გაცხადებას. ამასთან, ევროპის ცენტრალური ბანკის საზედამხედველო საბჭოს ქცევის წესების მე-9 მუხლის შესაბამისად, ინტერესთა კონფლიქტი წარმოიშობა მაშინ, როდესაც საზედამხედველო საბჭოს წევრებს გააჩნიათ კერძო ან პირადი ინტერესები, მათ შორის, პოტენციური სარგებლის ან უპირატესობის მიღება მათთვის ან მათი ოჯახის წევრისთვის ან პარტნიორისთვის, რომლებმაც შესაძლოა გავლენა მოახდინონ მათი ფუნქციების მიუკერძოებელ და ობიექტურ შესრულებაზე. ნებისმიერი სიტუაცია, რომელმაც შესაძლოა ინტერესთა კონფლიქტი გამოიწვიოს, უნდა გაცხადდეს წერილობით საზედამხედველო საბჭოს სხდომაზე.

დასკვნა

IDFI-ის მოსაზრებით, ცვლილების ამ სახით დამტკიცება საფრთხეს შეუქმნის საჯარო უწყებების მიმართ თანასწორი მიდგომის პრინციპს. კანონპროექტი უთანასწორო მიდგომას აყალიბებს თავად საბჭოს წევრების მიმართაც, და ზღუდავს საჯაროობის და ანგარიშვალდებულების პრინციპების გავრცელებას საჯარო უწყების მმართველი საბჭოს წევრებზე. ცვლილება, ასევე უარყოფით გავლენას ახდენს თანამდებობის პირთა მიერ ჩადენილი კორუფციული სამართალდარღვევების პრევენციის საკითზე.

IDFI-ის მოსაზრებით ყველა დაინტერესებულ მხარესთან საჭირო კონსულტაციების გავლის გარეშე ამ ცვლილების მიღება გამორიცხავს მასთან დაკავშირებული რისკების შესწავლის შესაძლებლობას და ქმნის ნეგატიურ პრეცედენტს. აქედან გამომდინარე, IDFI-ი მოუწოდებს საქართველოს პარლამენტს არ დაუშვას „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ კანონში წარდგენილი ცვლილების მიღება მისი რისკების გაანალიზებისა და მხარეთა ჩართულობის გარეშე. უზრუნველყოს ღია და გამჭვირვალე პროცესი ყველა იმ ცვლილებების მიღებამდე, რაც ქვეყანაში კორუფციის პრევენციისა და მის წინააღმდეგ ბრძოლის მიზანს ემსახურება.